自治区政协经济委员会赴苏、鲁两省学习考察城乡公共服务一体化的报告
发布时间:2014-06-24     来源:自治区政协经济委员会

根据经济委员会2014年工作计划和开展本年度“十个全覆盖”协商议题前期工作的需要,由经济委员会巡视员云祝平带队,组成由自治区政协委员、经济委员会副主任及部分相关盟市经济委员会主任参加的学习考察组,于5月24日至6月5日赴江苏、山东两省9地、县市和有代表性的乡、镇、村,就城乡公共服务一体化专题进行了学习考察。现将学习考察情况及收获报告如下:

一、苏、鲁两省城乡公共服务一体化发展情况

江苏省针对城市化率高、人口、城镇密集的省情,积极推进跨城乡、跨行政区域的基础设施建设,将城市基础设施向镇村延伸、辐射。率先推进城市自来水通达镇村入户工程,在全国率先实现行政村村村通客运班车、通有线电视、通宽带。加快构建“组保洁、村收集、镇转运、县市集中处理”的城乡统筹生活垃圾收运处理体系,村镇生活垃圾收运覆盖面不断扩大,目前已实现建制镇垃圾中转站基本全覆盖。村庄环境整治面貌明显改善,公共服务水平得到明显提升。 徐州市始终坚持规划引领作用,先后完成徐州市和各县 (市)城市总体规划、控制性详规,以及产业发展、基础设施、生态环境保护等专项规划,同时完成了114个镇的总体规划和镇村布局规划,实现了城乡规划全覆盖。


常熟市在城乡公共服务一体化发展道路上不断探索,通过基础设施一体化、公共服务一体化、城乡规划一体化等措施,将城市和农村乡镇的格局重新梳理,以提高乡镇建设水平为重点,以保护江南水乡风貌为特色,极大地推进了城乡公共服务一体化的进程.


山东省积极推进城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务等方面的一体化,给全省农民生活带来深刻变化。强调一方面大力发展民营经济,使城乡公共服务一体化有相关产业方面的支撑,形成“化”得成、成得了的良好局面;另一方面努力改善群众居住生活环境,新建和完善公共设施,努力为居民提供便利服务,发挥以城带乡的巨大推动作用。 例如, “绿色钢城”莱芜市,是山东省城乡公共服务一体化的试点市。近年来,莱芜市在探索推进城乡公共服务一体化发展进程中,始终把统筹城乡公共服务一体化作为重点工作,按照“以城带乡、城乡互动、优化配置、均衡发展”的思路,打破城乡二元结构,不断完善体制机制,加快城市资源向农村延伸、公共服务向农村覆盖、城市文明向农村传播,建立起城乡一体、均衡推进的社会事业发展体系,使城乡居民共享均等化的公共服务。又如滨州市邹平县,在全市率先全面完成了县域内所有客运班线的改造,建成了县、乡(镇)、村三级公交网络,惠及群众70余万人。在票价方面,邹平县三级公交网络和滨州至惠民、阳信、博兴三县城际公交与改造前相比,票价平均下降了40%以上,有的甚至达到60%,吸引了大量城乡居民选乘公交车出行。再如东营市史口镇的油郭社区,全力提供社会化服务,推进网格化建设,打造出“一家亲”和谐维稳品牌。


二、苏、鲁两省的主要经验做法

(一)统筹基础设施建设,推进城乡公共服务一体化

一是坚持人财物向农村倾斜。莱芜市坚持把城市基础设施建设向农村延伸,加强城乡文化设施建设,在城区先后建设了群艺馆、图书馆、大剧院、博物馆等文化活动场馆,在农村重点抓好“镇有文化站、村有文化大院”的文化网络建设。滨州市邹平县在规划、土地、路权、财税等方面给予政策支持,为推进城乡公共服务一体化发展提供了政策保障。

二是以加强新居民楼建设为载体,大力改善农民的居住条件。江苏省支持农民工自主购买住房,在首付比例、贷款利率、期限以及税收等方面给予政策优惠,努力走出一条多途径解决农民工住房的新路子。莱城工业区中的雍和园社区 服从国家重点项目建设和整合村庄需要,将7个村,4404户、1.1万人,规划建设楼房120万平方米,可容纳1.2万户、4万人。目前,已建成楼房83栋,入住居民2232户、8120人。


三是积极开展乡村环境整治,为农民生产生活创造良好环境。江苏省开展村庄面貌改善工作,涌现了一大批环境宜居、设施配套、特色鲜明的康居乡村,完成整治的村庄环境面貌明显改善,规划布点村庄公共服务水平显著提升,得到社会各界的普遍认可和农民群众的广泛拥护,成为深受农民群众欢迎的民生工程、民心工程。莱芜市针对过去农村垃圾处理难问题,采取政府引导、社会参与、配套联动、市场化运作的办法,建立了“村收集、镇清运、市区集中处理”的工作机制。各村按照每300 人配备一名保洁员的标准落实,各乡镇通过招投标方式选定了29 家垃圾清运公司,市、区两级财政通过以奖代补的形式进行补助,使所有农村已经像城市一样做到了垃圾日产日清。莱芜市已被评为国家园林城市和国家卫生城市。

(二)统筹社会事业建设,推进城乡社会发展一体化

一是统筹城乡教育事业。莱芜市在全省率先启动标准化学校建设,大力推进“两热一暖一改”、校安工程、“数字化校园” 三大工程,截至去年底累计投资6亿元,惠及农村中小学生8万多人。城乡每年互相选派各100名教师进行培训交流。大力开展“名师选课下乡”和 “名师讲坛”“网络教研工作室”等活动。”

二是统筹城乡文化事业。江苏省每年以同比30%以上的增速推进公共文化资源向基层延伸。进一步实施面向基层、面向农村的重点文化设施建设项目,努力打造“十五分钟文化圈”和农村“十里文化活动圈”,改善基层群众的文化生活。南通市注重乡风文明建设,农村街路两边的墙体上都绘制了旨在劝人从善、遵纪守法、敬老爱幼、互帮互助、互谅互让、融洽和谐的宣传画,形成了独具特色的乡村文明和乡土文化。常熟的“百姓大舞台”、南通的“欢乐家园”都是植根于普通百姓的文化生活,极大地调动了他们参与文化活动的热情,激发了文化自觉,增强了文化自信。


莱芜市在农村重点抓好“镇有文化站、村有文化大院的文化网络建设,目前,全市所有镇(乡)全部建有文化站、95%以上的村建有群众文化大院,80%以上村建有农家书屋。


三是统筹城乡卫生事业。南通市医疗保险坚持“全民医保”“城乡统筹”,在职工和居民医保、生育保险的制度和人员实现了全覆盖,有效建立起门诊统筹,异地就医结算,关系跨区域接续、居民与职工医保间的转换衔接机制,形成了“普惠+特惠”的阶梯式相互结合、互为补充的制度体系。目前南通市区职工医保范围内平均可报销比例达83.3%,农区居民医保范围内平均可报销比例达72.2%,分别超过国家“十二五”提出的75%和70%的目标要求,被国家人社部誉为“全国医保第一方阵”。 莱芜市探索“两个延伸”,推进城乡卫生一体化发展,打破城乡分割和行政界限,城乡医疗卫生服务水平。引导城乡医疗机构采取兼并、托管、合作等形式融合发展,促进城市卫生资源向乡镇延伸;乡镇卫生院领导村卫生室,促进乡镇卫生资源向村延伸。

(三)统筹城乡社会管理,推进城乡公共管理一体化

一是加快户籍制度改革,加速农民市民化的进程。江苏省推进城镇化和城乡公共服务一体化,消除城乡差异,促进城乡之间人才、资金以及各种资源的合理流动,剥离附着在非农业户籍上的福利甚至特权,缩小非农业户籍的“含金量”差距,为过渡到统一的居住登记制度打下基础。 莱芜市取消农业、非农业户口的划分,按照有无承包地进行划分,建立了按居住地统一登记为“居民户口”的新型户籍管理制度,同时加快推进附加在户籍上的劳动就业、社会保障、土地承包、计划生育等相关政策的配套衔接。


二是完善社会保障体系,确保城乡公共服务一体化健康、协调、有序推进。莱芜市积极统筹城乡就业,大力实施全民创业行动,出台了“一元钱注册企业”、为群众提供免费创业就业培训等扶持政策。 徐州市将劳动保障部门分散设置的就业服务机构统一整合为就业服务局,在乡镇建立了劳动保障事务站,构筑了市、县、乡、村“三级管理、四级服务、城乡一体”的劳动就业服务网络和人力资源网络。连云港市探索建立了覆盖城乡困难群众的长效救助机制,整合民政、劳动、工会等20 多个部门的救助职能,对不同原因的致贫对象实施动态管理下的分类救助,确保所有困难群众都能得到及时救助,该市被确定为全国城乡救助体系建设示范市。


 

三、苏、鲁两省推进城乡公共服务一体化给我们的几点启示

(一)必须明确思路,规划先行

思路和规划是建设的先导,只有做到思路清晰、科学规划,城乡公共服务一体化建设才能有计划、有步骤、科学地向前推进。这次所考察的几个市的共同特点是,都有一个关乎长远、指导未来五到十年甚至二十年的城乡公共服务一体化发展规划。不仅城乡建设整治有规划,城乡产业发展、社会保障、基础设施建设等也都有规划。他们不惜重金聘请国家重点院校或者是国家级专业设计部门来做规划。如山东省制定的《山东省基本公共服务体系建设行动计划》。

(二)必须强化保障,加大投入

要消除长期以来形成的城乡差距,解决城乡二元结构带来的诸多矛盾,单靠农村、农民自己的努力是远远不够的,各级财政必须加大这方面的投入。这次考察的几个市都把加快推进城乡公共服务一体化作为一项“民生工程”来抓,以富民惠民为核心,贯彻“多予、少取、放活”的方针,切实加大财政投入,凡是该给的、能给的都尽量给农民,让广大农民群众在推进城乡公共服务一体化过程中真正得到实惠。

(三)必须解放思想,改革创新

统筹城乡发展是一项全新的工作,没有成型的经验可以套用,必须解放思想,大胆创新,勇于实践。特别是农村土地流转、“城中村”综合改造、失地农民安置、户籍制度改革等问题,都需要在政策上给予指导和支持。这次考察的几个市、县在这些方面都进行了积极的改革和探索,有的还突破了上级政策,实践中都取得了很好的效果。例如,莱芜市在进行城乡公共服务一体化规划时对全市土地进行了修编,根据经济社会发展需要,在保持基本农田总量不变的前提下,把城市周边大量土地都划为建设用地,把远离城市、不适合建设的土地划为基本农田,很好地解决了城市建设用地紧张的瓶颈问题。

(四)必须因地制宜,分类指导

这次考察的几个市、县,情况不同、发展水平不同,推进城乡公共服务一体化的模式和方法也不同,共同的是他们都坚持实事求是,因地制宜,扎实推进城乡公共服务一体化。东营市针对农民的腰包鼓了,对居住、医疗、教育、文化等方面的需求不断增加的实际,把工作重点放到了加强新民居建设和农村社会事业建设方面。莱芜市针对土地较少,土质不适宜大面积种植粮食作物的实际,把扶持农业发展的资金主要投入到当地的龙头企业,扶持企业做大做强,带动农民发展生姜、大蒜等特色种植,使这笔资金在促进农民增收方面发挥了“四两拨千斤”的作用。

(五)必须依靠群众,民主决策

城乡公共服务一体化推进的利益主体和实践主体是农民。只有依靠农民群众,让农民群众唱主角,才能达到事半功倍的效果。东营市在建设农民住宅新区的问题上充分尊重村民意愿,在村党总支耐心的组织、引导下,全村农民群众讨论了整整两年,最后由全体村民投票决定实施整体搬迁建设。在建设过程中广泛征求群众意见,怎么拆、怎么建、新村在哪选址、新楼建成什么标准等都由村民说了算,整个拆迁建设过程中没有出现一起群众上访。

四、关于推进我区城乡公共服务一体化建设的几点建议

一、创新土地管理制度促进城乡规划一体化。建立健全农村土地流转服务中心和城乡统一的建设用地市场,引导土地有序流转。积极稳妥地开展以土地承包经营权置换社会保障、以宅基地永久使用权置换城镇房产试点的工作,实现资源资产化、资产资本化、资本股份化,切实保障农民土地权益、增加农民财产收益。从我区乡镇的实际情况看,应结合产业布局和结构调整从县域经济乃至更大范围整体规划,选择一批条件较好的区域中心乡镇为重点开展试点工作,赋予农民更多的财产权利,以土地整理、新村建设和产业提升为重点,以综合规划、整合投入、集合要素为途径,拓展土地整治内涵,达到优化城乡用地结构、改善农村人居环境、发展现代农业生产、不断增加农民收入的目的。同时建立专业、完善的城乡规划体系和管理机构,规划审批权限向下延伸,强化涵盖规划、环保、建设、国土等领域的前瞻性、可行性规划研究,促进城乡规划一体化和公共服务一体化的进程。  二、创新产业布局三次产业协调发展。要加快推进产业结构调整,培育壮大优势产业,加快建设现代农牧业,按照“一村一品”、“一乡一业”的思路,建设绿色农畜产品生产加工输出基地,重点要抓好龙头企业带动、知名品牌创建、产品质量监管,最大限度地发挥好我区农畜产品绿色无污染这一优势。要积极引导和扶持龙头企业与基地建立紧密型产业链,延伸产业链条,带动农民增收。要充分利用国家循环经济试点政策,大力发展生态农业和循环农业。进一步推进城乡产业协调发展,以工业化的理念推进农业产业化,以现代农业的发展促进二、三产业升级,以现代服务业的发展推动产业融合,切实提高城乡产业关联度、市场集中度和经济融合度。优化产业布局,改善产业结构,让更多农民从土地中解放出来,加速推进新型工业化,大力发展现代服务业,努力培育发展现代农业和农产品加工企业,吸纳更多的农村剩余劳动力,实现一、二、三产业协调发展。  三、创新扶贫方式逐步推进公共服务。每个地区都有自己的地域特色和发展中的长短板,要因地制宜创新扶贫方式,确定发展重点,按照“一村一品”、“一乡一业”的思路,对重点产业、重点项目进行集中发力、捆绑式扶贫。加快实现农村牧区合作金融机构、农业银行和邮政储蓄银行、村镇银行以及小额贷款公司等金融服务机构对乡镇的全覆盖,要根据农村牧区收支时间特点,开发金融产品,采取灵活还款方式,放大扶贫资金的杠杆作用,追求效益最大化。建立健全农村牧区信用担保体系,鼓励发展信贷担保机构,扩大有效担保物范围,凡不违反法律规定、财产权益清晰、风险能够有效控制的各类动产和不动产,都可以试点用于贷款担保。建立政策性农牧业保险制度,鼓励保险机构开展农村牧区商业保险业务,扩大农村牧区的保险覆盖面。

我区正在实施的“十个全覆盖”,要建立以科技、教育、文化、卫生、基础设施等为主要内容的公共服务体系,逐步实现同城同待遇,缩小城乡基本公共服务水平差距。按照“旗县为主体、先易后难、整村推进、分期实施、多元投入、科学调度、舆论先行、保证质量”的总要求,把新农村建设、扶贫攻坚、生态移民、县域经济发展和城镇化等工作与“十个全覆盖”工程结合起来,重点加大对义务教育、合作医疗、养老保障、基础设施建设等领域的投入。集中力量打歼灭战,做到“建一个、成一个,建一批、成一批”,最终用3年左右时间全部完成,实现全覆盖。  四、创新基础设施建设模式注重生态环境保护和建设。创新基础设施建设模式,在有条件的地方实现城乡供水、供电、供气以及通讯、信息、公共交通等网络基础设施联合共建、联网共享。针对农村牧区发展中的薄弱环节,解决基础设施建设中突出的重、难点问题,进一步完善、提高城乡基础设施配套能力,促进城市基础设施和公共服务向农村牧区延伸,逐步实现城乡公共服务一体化。  在统一规划时和基础设施建设中要加强城乡生态环境保护和建设。要以绿化规划、绿化产业、绿化共建为重点,建成生态区、生态轴和生态网相结合的城乡绿化一体化系统,实现区域功能互补、生态容量提升;以城乡环境整治工程为抓手,重点解决工业企业三废处理、城乡污水固体废弃物处理、农村牧区人畜安全饮水等问题,努力建设天蓝、草绿、水清、花香的宜居环境和具有民族特色及地域风情的城镇、乡村。  五、创新户籍管理制度向乡村延伸社区服务。适时取消农业与非农的户口性质差别,实行城乡统一的户口登记制度,按照依公民实际居住地登记户口的原则,将公民户口统一登记为“居民户口”。探索建立城乡统一的户口迁移制度,实行以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本条件的区内户口准入制。实行以身份证为核心凭证的社会管理模式,探索居住证管理制度等辅助政策。及时全面清理以农业和非农户口为依据制订的各类政策文件,规范土地承包、计划生育、社会保障、劳动就业、资产收益等关联性政策,逐步解决依附在二元户籍制度上的城乡差别和政策限制。 结合撤乡并镇等行政体制改革,理顺市、县(区)、街道与乡镇的关系,加快管理重心下移、管理权限下放。重点发展3-5万人的小城镇,赋予一定的管理权限,完善统筹城乡发展职能,重点强化涉农职能设置。城市公共服务已覆盖或即将覆盖的乡镇,适时实施撤镇建街道办事处、撤村建社区工作,逐步将“城中村”纳入城区一体化管理体系。加快社区服务向新村庄、集居点延伸,启动农村新社区试点工作,探索农村社区的新型管理模式。

总之,加快城乡公共服务一体化进程,实现“十个全覆盖”,是当前我区面临的一个迫切而又深刻的命题。如何让最广大的人民群众共享改革发展的成果,推动城乡发展,构筑城乡融合体系,需要更高层次的谋划、更大范围的统筹、更强力度的推进才能尽早实现。

周耀亭

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